Stiftung Mitarbeit: Rundbrief II/2000: Porto Alegre: Innovative Stadtverwaltung durch Bürgerbeteiligung

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Rundbrief Bürgerbeteiligung II/2000

Porto Alegre: Innovative Stadtverwaltung durch Bürgerbeteiligung – Die zehnjährige Erfahrung aus dem brasilianischen Porto Alegre (1/3)

Von Clóvis R. Zimmermann
(Der Autor ist in Concordia/Brasilien geboren und schreibt zur Zeit an einer Doktorarbeit am Institut für Soziologie der Universität Heidelberg über Porto Alegre. Seit 7 Jahren Mitglied des Arbeitskreises »Solidarität mit brasilianischen Gewerkschaften« des DGB in Mannheim.)

Das Bürgerbeteiligungsmodell aus Porto Alegre, der sog. Orçamento Participativo (Partizipatorischer Haushalt), läuft parallel zum gewählten Stadtrat und ermöglicht allen Einwohnern direkt Einfluss auf die Politik der Stadt auszuüben. Das Modell wurde als »Innovation«, als »good governance« und als ein »weltweit einmaliges Experiment« (Cassen, Bernhard: Einmischeung erwünscht in Porto Alegre. In: Le monde diplomatique. Beilage der TAZ vom 6. August 1998, S. 6) in Sachen direkte Demokratie bezeichnet. Dies führte dazu, dass die üblichen Probleme der meisten Stadtverwaltungen in Brasilien – Korruption, Machtkonzentration in wenigen Händen, Mittelverschwendung und Klientelismus – in Porto Alegre längst der Vergangenheit angehören.

Entstehung des Prozesses
Im Jahr 1988 gewann die gewerkschaftsorientierte Arbeiterpartei (PT) die Oberbürgermeisterwahlen in Porto Alegre (Porto Alegre ist mit 1,35 Millionen Einwohnern die Hauptstadt des Bundesstaates Rio Grande do Sul). Die PT hatte als Regierungsprogramm vor, eine Art Machttransfer an die organisierte Arbeiterschaft zu verwirklichen. Die Partei wollte einen Teil ihrer Entscheidungsmacht mit bisher ausgegrenzten und benachteiligten zivilgesellschaftlichen Akteuren teilen. Der erste Gedanke war, die finanziellen Mittel der Stadt gerechter zu verteilen, da bis zu diesem Zeitpunkt eine Politik der Gefälligkeit geherrscht hatte, in der die Stadträte hauptsächlich ihre Klientel bediente. Dies geschah unter anderem bei der Erstellung des Haushaltes. Jeder Parlamentarier dachte viel mehr an die potentielle Wählerschaft als an die Bedürftigsten eines Stadtteiles. Dadurch wurde u.a. der Bau von Straßen bewilligt, die für die Gemeinde nicht wichtig waren, sondern nur einer bestimmten Personengruppe zugute kamen. Die neue Regierung wollte das Problem von Grund auf bekämpfen. Deswegen schien es sinnvoll die Haushaltsplanung zu demokratisieren, weil in der Verteilung des Haushaltes die Prioritäten einer Regierung zum Ausdruck kommen. Die Umsetzung einer alternativen, gerechteren und bürgernahen Administration sollte unter anderem durch eine verstärkte Kontrolle der Gesellschaft über die Stadt, durch mehr Transparenz und Dezentralisierung der Verwaltung und durch die Gewährleistung von Bürgerrechten, vor allem dem Recht auf politische Partizipation, erfolgen. Damit verbunden war die Vorstellung, dass die Partizipation der Bürger nicht nach dem Tag der Wahl aufhört, sondern dass die Bürger aktive Partner und Protagonisten der öffentlichen Politik sind. Seit 1989 wird der Haushaltsplan der Stadt unter Einbeziehung der Zivilgesellschaft erstellt.

Die Stadt und die Bürger
Die Stadtverwaltung übernimmt eine zentrale Rolle für das Funktionieren des Prozesses. Von Anfang an hat die neue Stadtregierung von Porto Alegre der Partizipation der Bevölkerung Priorität eingeräumt, weil sie ein optimistisches Bild von den Bürgern hat. Die Stadt geht davon aus, dass die Bürger sich nicht nur für die eigenen privaten, sondern für öffentliche Angelegenheiten interessieren und fähig sind, eigene Entscheidungen zu treffen. Am Anfang musste die Stadtverwaltung die Menschen überzeugen, dass ihre Anwesenheit in den Versammlungen eine Wirkung auf das Alltagsleben haben würde. Die Stadtverwaltung bezog die Menschen in den Partizipationsprozess ein und, was sehr wichtig ist, setzte deren Entscheidungen verbindlich in die Praxis um. Dennoch helfen die Entscheidungen der Bevölkerung die Stadt bei der Verwaltung, weil diese durch die Prioritäten der Bevölkerung ein überschaubares Investitionsvorhaben vor Augen hat. Nachdem die Bevölkerung ihre Prioritäten und Bauvorhaben festgelegt hat, weiß die Stadt genau, wie und wo investiert werden soll. Da die Bevölkerung die Bedürfnisse ihrer Gemeinde kennt und praktisches Wissen zu Verfügung stellt, ist die Nutzung dieses Wissens eine Erleichterung für die Verwaltung der Stadt.

Funktionsweise des Prozesses
Die ursprünglich aus vier Regionen bestehende Stadt wurde nach sozio-ökonomischen Kriterien in 16 Regionen geteilt. Die in den Regionen stattfindenden Versammlungen sollten eine überschaubare Größe für demokratische Beschlüsse bilden. Ab 1994 wurden weitere fünf thematische Foren für die ganze Stadt gegründet um über folgende Sachthemen zu beraten: Verkehr und Transportwesen, Gesundheit und Soziales, Erziehung, Kultur und Freizeit, Wirtschaftsentwicklung und Steuerpolitik, Stadtentwicklung und –organisation. Diese neue Partizipationsform ermöglicht es, über die Regionen hinaus demokratische Entscheidungen zu treffen sowie eine Öffnung des Prozesses für andere Bereiche, Organisationen und Akteure wie Intellektuelle, Gewerkschaftler oder Unternehmer.

Kriterien zur Mittelvergabe
Im Jahr 1997 legte der Beirat des partizipatorischen Haushaltes sieben Schwerpunktbereiche fest: Kanalisation, Asphaltierungen, Grundstücksregulierung, Gesundheitswesen, Bildung, Stadtorganisation und öffentlicher Nahverkehr. Sobald die Prioritäten der Regionen aufgestellt sind, liegt die zentrale Aufgabe darin, die für die Investition zur Verfügung stehenden Mittel auf die Regionen aufzuteilen. Diese Aufteilung basiert für alle 16 Regionen auf folgenden gewichteten Kriterien:

Festgelegte Priorität der Region (Gewichtung 3). Je höher sich die Bevölkerung für eine bestimmte Priorität in einer Region einsetzt, desto höher wird die Note für diese Region sein.
Mangel an öffentlichen Dienstleistungen/Infrastruktur im Bezirk (Gewichtung 3). Dieser Mangel wird aus den Daten der Stadtverwaltung ermittelt. Je höher der Bedarf in einer Region festzustellen ist, desto höher wird die Note dieser Region.
Gesamtbevölkerung der Region (Gewichtung 2). Durch dieses Kriterium werden Stadtteile mit sehr hohem Bevölkerungsanteil höher gewichtet.

Je nachdem wie die einzelnen Kriterien in den jeweiligen Regionen ausgeprägt sind, erhalten sie unterschiedliche Kriterienwerte (eine Note von 1 bis 3). Für jede Region werden die drei Kriterienwerte mit der jeweiligen Gewichtung multipliziert und die daraus folgenden Ergebnisse addiert. Die Punkte aller 16 Regionen werden zusammengezählt und daraus der prozentuale Anteil jeder Region an einer Investitionsart errechnet.

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